"무분별한 대학규제 완화...대학들 영리화, 기초학문 위기 심화할 것"

입력: 2022.12.29 16:00
수정: 2022.12.29 17:39

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이왕구 기자

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[이왕구의 노크] 박순준 부산 동의대 역사인문교양학부 교수

23일 서울 용산구 한국사립대학교수회연합회 사무실에서 만난 박순준 동의대 교수는 "정부는 단편적 대학 정책을 일방통행식으로 내놓기만 할 것이 아니라 지금부터 중장기 계획 논의를 시작해야 한다"고 말했다. 홍인기 기자

대학의 위기는 복합적이고 다층적이다. 학령인구 감소로 비수도권 대학에서는 미충원 사태가 속출하면서 공멸을 막아달라며 대책 마련을 호소하고 있다. 비리와 부실경영으로 퇴출 위기에 놓인 대학의 퇴출도 미룰 수 없는 과제다. 동시에 4차 산업시대의 변화에 걸맞은 고급인력을 대학이 양성해 달라는 사회적 요구는 높아지고 있다. 윤석열 정부는 대학의 위기를 해소하기 위해 '대학의 규제완화와 자율화'를 해법으로 제시하고 있다. 교육부가 지난 16일 내놓은 '대학 규제개혁 및 평가체제 개편안'에 구체적 정책방향이 담겨 있다. 대학설립 시 4대 요건(교지, 교사, 교원, 수익용 자산) 완화, 한국대학교육협의회(대교협) 등 민간 주도의 자율적 대학평가 등이 골자다. 대학의 자율성 확보로 대학의 경쟁력 강화를 꾀하겠다는 게 정부의 생각이지만, 비판의 목소리도 높다. 무분별한 규제완화는 대학의 영리화를 가속화할 것이고 기초학문의 위기를 심화시킬 것이라는 비판이다.

사립대의 공공성과 자주성 강화와 관련해 정책 대안을 오랫동안 고민해온 한국사립대학교수회연합회(사교련). 2015~2018년 사교련의 이사장을 지내고 현재 자문위원을 맡고 있는 박순준(63) 동의대 역사인문교양학부 교수를 지난 23일 서울 용산구 사교련 사무실에서 만났다. 그는 새 정부의 대학규제 완화 정책와 관련, "대학들이 허울뿐인 교육의 공공성을 벗어던지고 본격적으로 영리를 추구할 수 있는 물꼬를 열어주고 교육 환경을 악화시킬 것"이라고 우려했다. 그러면서 엘리트 양성이 아닌 국민 기본권리로 자리 잡고 있는 대학 교육에 대한 재정 투입 강화를 역설했다. 박 교수는 "초중고 교육예산을 전용하는 임시변통이 아닌 안정적 공적 재원 마련을 위한 논의를 이번 정부부터 시작해야 한다"며 "국민들이 이를 수용하려면 대학들의 재정 투명화 노력은 필수"라고 강조했다.

"특정 이해관계자들의 이익만 위한 규제 완화"

_새 정부는 대학 정책 목표를 자율성 확대와 지역 대학의 권한 강화로 설정했다. 제대로 설정을 했는가.

“슬로건은 그럴듯하지만 미시적이다. 공론화 과정도 제대로 거치지 않은 채 특정 이해관계자들의 이익을 도모한다는 오해를 살 수 있는 정책들을 단편적으로 내놓았다고 본다. ‘어떻게’ 할지 액션플랜도 제시되지 않고 있다. 예를 들어 지자체와의 협력을 통해 지방대의 권한을 강화해주겠다는 계획을 내놨지만 현재 지자체가 대학과 협력, 지원할 수 있는 법적 근거가 없다. 방향을 제대로 잡으려면 국가 차원의 중장기 교육계획을 세워야 한다. 사실 우리 정부는 지금까지 꾸준히 중장기 계획을 내놨다. 1966년 모든 대학의 실태를 조사했고 2년 뒤 ‘전국고등교육기관 실태조사 연구보고서’를 내놨다. 그리고 1970년에 ‘장기종합교육계획’을 수립했다. 1995년에는 교육개혁위원회를 발족해 ‘신교육체제 수립을 위한 교육개혁보고서’를 만들었다. 그리고 이듬해 이른바 5·31 교육개혁을 단행했다. 정부는 25~26년 만에 한 번씩 중장기 교육계획을 내놨는데 지금이 그런 계획을 수립할 적기다. 새로 출범한 국가교육위원회에 고등교육전문위원회 같은 조직을 신설해 활용할 수도 있다. 새 정부 대학교육 정책은 지도 없이 길을 가는 것처럼 보인다. 매우 걱정된다.”

_교육부는 16일 대학설립 시 4대 요건 완화, 정원 조정 자율화, 기본역량진단(대학평가) 폐지 후 평가 주체를 한국대학교육협의회 등 민관기관에 이양하겠다고 했다. 대학 위기 극복에 적절한 처방인가.

“산업구조 변화 대응, 대학 경쟁력 강화 같은 목표는 지난 정부들도 내세웠던 목표라는 점에서 ‘귀에 걸면 귀걸이 코에 걸면 코걸이’식 해석이라고 본다. 4대 요건 완화와 정원조정 자율화 정책은 사립대 법인들의 이해 관계만 반영한다고 생각한다. 제 경험상 대학법인들은 아마 사익을 추구하는 방향으로 규제 완화 조항들을 이용할 것이다. 물론 이러한 정책들이 사립대 재정개선에 도움이 된다면 찬성할 수도 있다. 하지만 재정개선 효과는커녕 교육의 질 저하를 초래할 것으로 본다. 예컨대 교육부가 규정을 바꿔 학생 1인당 교사(校舍) 면적을 축소하기로 했는데 교육환경은 어떻게 되겠는가. 공학·의학·예체능 전공자들은 일정한 면적의 강의실이 필요하다. 이걸 인문·사회 전공자들에게 필요한 공간 수준으로 줄여버리면 당장 문제가 되지 않을까. 우리가 중·고등학교 다닐 때는 한 반에 50~60명이었는데 지금은 20명도 안 된다. 그렇다고 교실을 축소해서는 안되는 것과 같은 원리다. 학생이 줄어도 교육장비가 필요하고 실습공간도 필요하다. 우리나라는 그만큼 발전했는데 대학만 거꾸로 가는 게 온당한가.”

_4대 요건 완화가 왜 그렇게 심각한가.

“단기적으로는 교육환경 악화, 교육 질 저하를 초래할 것이다. 중·장기적으로는 형식적으로라도 비영리 기관이라는 탈을 쓰고 있었던 대학들이 이를 벗어던지고 서슴없이 영리 추구의 길로 들어설 것이다. 좀 심하게 표현하자면 1995년의 ‘대학 설립 준칙주의(대학 설립 기준 다양화로 자유로운 대학설립을 허용한 조치. 부실 대학 양산이라는 부작용도 낳았다)’의 확대판이라고 표현하고 싶다. 예컨대 정부 안대로 전체 5분의 1만 채용할 수 있었던 겸임교수나 초빙교수를 3분의 1까지 채용하게 한다면 대학교육의 질이 높아질까. 대학법인은 영양과잉 상태가 되는데 구성원들은 영양실조에 걸리지나 않을까. 절차적으로도 문제가 있다. 교육부가 이번 안을 만들 때 ‘대학 규제 개혁협의회’라는 기구를 통해 논의를 했는데 회의에 대학법인 관계자들은 다수 들어갔지만 교수 대표나 직원, 학부모 대표는 거의 들어가지 않은 것으로 안다. 교육부는 협의회에 도대체 어떤 인사들이 포함됐는지 명단도 공개하지 않고 있다.”

윤석열 정부 대학 규제 완화 정책. 그래픽 김대훈 기자

_대학들은 규제를 완화하지 않으면 재정 위기를 벗어날 수 없다고 하소연한다.

“과장된 면이 있다. 지난 11월 22일 국회 교육위원회는 고등·평생교육지원 특별회계법안에 대해 공청회를 열었는데 바로 전날 대교협이 ‘사립대학교 재정운영 현황 보고서’를 발표했다. 그러다가 하루 만인 공청회날에 수정자료를 냈다. 대교협은 전날 전국 156개 사립대가 10년째 적자를 보고 있으며 2021년 사립대의 운영수지 적자규모가 2조1,000억 원이라는 보도자료를 냈다. 이 보도자료를 근거로 대학의 재정위기가 심각하다는 기사가 언론에 대서특필됐다. 그런데 이 자료가 나간 다음 날 대교협은 실제로 사립대 적자는 10년 연속이 아니라 5년 연속으로 발생했고 지난해 적자규모는 1,555억 원이라는 수정 보도자료를 내놨다. 하루 만에 적자 규모를 15분의 1로 줄였으니 실수로 보기에는 미심쩍다. 그런데도 여전히 잘못된 통계가 여러 곳에 쓰이고 있다. 등록금 동결과 학령인구 감소로 대학 재정난이 심화됐다는 점을 과도하게 포장하려 저지른 실수가 아니었을까라는 의심이 든다.”

대교협이 대학평가 맡으면 교육부 입김 벗어날 수 없어

_그렇지만 대학평가를 민간에 이양하는 건 대학 구성원들이 모두 바라던 방향 아닌가.

“박근혜 정부의 대학구조개혁 평가를 문재인 정부도 ‘진단’으로 명칭만 바꿔 유지해왔기에 반대했었다. 국립대와 사립대, 1년에 4,000명씩 모집하는 학교와 100명씩 모집하는 학교를 같은 잣대로 평가하는 등 문제가 많았기 때문이다. 물론 사립대학에 대해 국가가 재정지원을 하려면 진단평가를 할 수밖에 없다. 하지만 대교협이 맡는 건 다른 문제다. 대교협은 명칭이 ‘협의회’라 대학 간 협의체로 보이지만 전혀 그렇지 않다. 그동안 교육부 국책사업을 상당부문 위탁 수행해 심하게 표현하자면 ‘교육부 2중대’라는 얘기까지 나왔던 곳이다. 교육부 눈치를 볼 수밖에 없다. 게다가 대교협이 회비를 받고 있는 대학들에 국가의 재정지원이 전제된 평가(인증평가)를 하는 건 이해충돌 소지도 있다. 대교협의 전문성 문제에 대한 지적도 나온다. 그것보다 더 우려가 되는 건 전문가들이 엉뚱한 지표로 대학을 통제하는 방식으로 평가하는 일이다. 교육부가 형식적으로만 손을 뗐을 뿐이지 여전히 입김을 행사하려 할 것이다. 시간이 걸리더라도 대학의 실태조사부터 제대로 할 수 있는 국가차원의 공적 기구를 만들고 실태조사 결과를 토대로 진단을 해야 한다.”

_정원 조정 자율화를 하면 인문사회 등 기초학문 약화를 가져올 것이라는 우려가 나온다. 산업구조의 변화에 맞춰 대학 역할을 조정해야 할 필요도 있지만 기초학문 저변이 부실해져서는 안 된다고 생각한다. 두 가지 목표를 균형 있게 조화시킬 대안은 없을까.

“이미 지방의 사립대학 대부분은 문사철은 물론이고 물리, 수학, 생물 등 자연과학 기초학문 분야들을 폐과하거나 흡수통합하고 있다. 기초학문 분야를 외면하는 흐름이 수도권으로 번지고 있다는 게 문제다. 수도권 대학들도 이 흐름에 저항하기 힘들 것이라고 생각한다. 이미 국회에 발의돼 있는 ‘기초학술기본법’이나 한국인문사회연합회가 제안해 발의 준비 중인 ‘인문사회기본법’을 주목해달라. 과학기술 분야에 지원하는 연구개발(R&D) 예산의 몇 %만이라도 인문사회 분야에 의무적으로 할당해달라는 내용이다. 학과가 없어진다 해도 남아 있는 인력이라도 계속 연구역량을 발휘할 수 있어야 하지 않겠는가.”

_지방대학이 고사할 것이라는 우려에 대해 정부는 지방대학에 새로운 학과 신설 특례를 주는 등 보완책을 마련해 자립도를 높일 수 있을 것이라고 한다.

“정부가 첨단분야 육성을 강조하면서 지방에도 똑같은 혜택을 준다고 하는데 쉽지 않을 것이다. 학령인구 급감과 학생들의 수도권 쏠림현상 때문에 외면당할 것이다. 지난해 지방대 반도체학과 8곳 중 4곳은 정원을 채우지 못했다. 경북대나 전남대 같이 첨단 분야를 육성한 지방거점국립대학들의 사정도 비슷하다. 일단 학과를 만들면 학생들은 모집할 수 있겠지만 장기적으로 유지되기는 어렵다고 본다. 제대로 자리 잡지 못하면 대학들은 나중에 이를 정부나 개인 책임으로 돌릴 것이다. 3년간 정부가 지원해주고 나머지 5년은 대학이 알아서 꾸려 가라고 했던 프라임 사업 실패를 경험했기에 단언할 수 있다. 정원조정 자율화가 야기할 또 다른 문제는 학과의 획일화 문제다. 학생 등록금에 대한 의존도가 높은 우리나라에서 사립대학들은 영리성이 강한 비슷비슷한 학과들을 만들고 있다. 예컨대 물리치료, 치위생학 등 의료보건 분야 학과 같은 것들이다. 과거 전문대에 있던 관련 학과들을 4년제 대학이 운영하고 있고 전문대들은 또 치열한 경쟁을 벌이게 된 상황이다.”

_대학 재정난 완화를 위해 정부는 지방교육재정 교부금 중 교육세를 대학재정에 투입하기로 했다. 시도교육청들은 초중고 공교육 강화를 위해서는 오히려 예산 확대가 필요하다고 비판한다.

“문재인 정부 말기부터 한국개발연구원(KDI)을 중심으로 이런 주장이 제기됐는데, 새 정부 들어 기획재정부 입김으로 이 주장이 갑자기 돌출했다. 그런데 이를 설득하고 공론화하는 과정이 부족한 채 정책에 반영되는 바람에 집단 간 이해관계가 충돌하는 모양이 됐다. ‘동생 돈 빼앗아 형님 주는 식’의 비아냥을 들을 정도로 임시변통은 장기적 안목에서 바람직한 해결방식이 아니다. 참 미안하다. 정부가 3년간 운영되는 ‘고등·평생교육특별회계’를 만들어 지원하는 방식인데 이번 기회에 '고등교육재정교부금법' 제정에 대한 논의가 치열하게 이뤄져야 한다. 기획재정부도 고등교육에 대한 투자가 부족하다는 걸 인정한 만큼 고등교육세 같은 세금을 신설하는 등 지속가능한 방안을 모색해야 한다. 지금까지 정부는 대학에 투입(input)은 증대시키지 않고 산출(output)만 다양하게 증대하려고 요구해 생존만 급급한 상태로 유지됐다. 이대로 방치해서는 안 된다.”

"사립대 투명성 강화 전제로 고등교육재정지원 교부금법 입법 추진해야"

_ ‘고등교육 재정지원 교부금법’ 입법을 위해서는 대학교육이 기본권이라는 인식이 국민들에게 자리 잡혀야 한다. 정치권을 어떻게 설득할 것인가.

“고등교육재정교부금법 제정 논의가 나온 지 이미 10년 가까이 됐다. 원론적으로 대학에 대한 투자가 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 매우 낮은 편이고 지원이 필요하다는 데 공감대도 어느 정도 있다. 반면 의무교육도 아닌 대학교육에 왜 예산을 투입하느냐, 사학법인의 사적 재산에 왜 예산을 쓰느냐고 반문하는 국민들도 상당하다. 특히 사립대학은 ‘부정 비리 집단’이라는 인식이 강해 정치인들도 적극적으로 나서지 못한다. 정부의 재정지원을 받고 싶다면 사립대학들은 재정투명성을 강화하겠다는 선언을 하고 의지를 보여야 한다. 언제까지 구더기 무서워 장을 못 담글 것인가. 다만 모든 대학에 무조건 지원할 필요는 없다. 재정적으로 투명한 법인과 그렇지 않은 법인을 분리해서 지원하도록 법을 만들면 국민들도 신뢰할 것이다. 윤석열 정부가 만든 고등·평생특별회계가 이런 움직임의 물꼬를 터주기를 기대한다.”

_대학 구조조정을 위해서는 법인 해산 시 남은 재산을 출연 등 어떤 식으로도 재산 처분권한을 주는 법을 만들자고 사학재단들은 주장해 왔다. 현실론에 입각해 접근해야 하지 않을까.

“지금처럼 폐교할 때 재산을 다 국가에 내지 않고 법인이 최소한은 챙기고 나갈 수 있게 해달라는 요구가 얼핏 들으면 솔깃하다. 하지만 현실은 다르다. 그런 방식으로라도 퇴출할 의향이 있는 대학들이 있다면 고려해 볼 만하지만 순순히 자발적으로 걸어 나갈 법인이 몇 개 없다. 이미 새 정부가 대학규제를 상당부문 풀어줘 진짜로 퇴출할 의사가 있는 법인은 나갈 길이 트여 있다. 정부 통계를 분석해보면 4년제 대학 185개 중 10개, 전문대 133개 중 10개 정도가 퇴출시킬 만한 대학이다. 그런데 그 대학들은 학생모집이 안 됐기 때문이 아니라 대부분 부정비리 때문에 학생모집이 안 된 학교들이다. 그런 학교들의 퇴출을 위해 등록금으로 조성된 재산마저 사유화해주면서까지 퇴로를 열어준들 대학 구조조정이 자연스럽게 이뤄질 가능성은 희박하다. 대학들은 학생이 오지 않아 어렵다고 하지만 법인들은 재산을 유지하는 데 아무런 지장이 없다. 힘든 건 직원, 교수 같은 대학 구성원이다. 우리 학교도 실습 조교를 다 줄였다. 법인들은 구성원들을 볼모로 정부에 왜 지원 안 해주냐는 목소리를 내고 있는 상황이다.”

_대학 재정난 해소와 우수 교원 확보 등 경쟁력 강화를 위해 결국 등록금 인상을 추진할 필요는 없을까.

“등록금 인상은 현 정부도 당분간 고려하지 않겠다고 말할 정도로 예민한 사안이다. 일부 서울 사립대들은 등록금 인상을 요구하지만 국민적 신뢰 상실을 우려해 어느 누구도 함부로 주장하지 못할 것이다. 보수정부에서 등록금 동결을 전제로 국가장학금을 만들었다. 1조 원으로 시작했는데 지금은 4조 원이 됐다. 한 번 준 혜택을 되돌릴 수도 없고 등록금을 인상하면 소외계층에 대한 장학금 지원을 늘려야 할 것이다. 밑 빠진 독에 물 붓기다. 등록금 인상에 대해서 대학별로 이해관계도 다르다. 수익사업을 많이 하는 대학들은 별 관심이 없고, 학생을 빼앗길까 반기지 않는 학교들도 있다. 일부 대학들이 답답하니 등록금이라도 올려달라고 하지만 막상 자율화를 하면 서로 눈치만 볼 것이다. 살기도 어려워지고 대학교육도 보편화돼 가는데 무엇보다 부모들이 “이제 내 자식을 대학 못 가게 가로막느냐”고 나설 거다. 아마 정권적 차원의 위기가 올 것이다. 불가능하다. 탁상공론이다.”